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　　長期以來，黃河流域水旱災害頻發，給沿岸人民群眾生產生活帶來了深重災難。發展至今，流域生態環境脆弱、水質污染、土壤侵蝕、黃河決溢及改道、“地上懸河”安全威脅等問題尚未得到有效緩解。流域上中游青海、甘肅、寧夏等省（自治區）均屬于我國欠發達地區，脫貧攻堅任務重、難度大，區域發展不協調問題突出。

 

　　2019年9月18日，習近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時指出，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計，要共同抓好大保護、協同推進大治理，讓黃河成為造福人民的幸福河。黃河流域生態保護和高質量發展上升為重大國家戰略。

 

　　一、黃河流域生態保護和高質量發展面臨的主要問題

 

　　黃河水資源總量僅占全國2%，全域人均水資源量530m3，遠低于國際現行嚴重缺水標準（1000m3/人），流域水資源開發利用率高達80%，已遠超一般流域生態警戒線。部分地區仍存在水資源粗放利用現象，并進一步導致農業用水效率低，地下水超采嚴重。據不完全統計，截至2019年，黃河流域已形成6個淺層地下水降落漏斗、18個淺層地下水超采區。

 

　　黃河涵蓋我國一次性能源（煤炭、石油）主要生產與供給基地，煤化工項目耗水量極大。隨著引黃灌溉面積不斷擴大，經濟社會用水保障困難將不斷加劇，這將進一步降低流域內生態用水保障程度。在水環境方面，黃河流域內工業污廢水排放和農業面源污染呈逐年增加態勢，部分河段水污染情況極為突出。第二次全國污染源普查公報顯示，黃河水系污染狀況沒有得到明顯改善，優于Ⅲ類水質斷面的比例基本不變。

 

　　2.流域生態環境脆弱

 

　　黃河流域生態脆弱區分布面積廣大，類型眾多。中上游荒漠化、沙漠化土地集中分布，區域氣候干旱異常，年降水量最低僅為200mm，植被稀疏，生態環境惡劣。當前，黃土高原地形破碎，土質疏松，仍有23萬km2水土流失面積有待重點治理，水沙關系失調也造成了黃河下游河道淤積，懸河問題持續發酵，嚴重威脅沿河人民群眾的生命及財產安全。

 

　　3.洪水災害依然是最大威脅

 

　　歷史上，黃河洪水給沿黃兩岸人民群眾帶來深重災難。當前，“地上懸河”形勢嚴峻，上游寧蒙河段淤積形成新懸河，下游地上懸河長近800km，局部河段發育出“二級懸河”，近300km游蕩型河段風險突出，危及防洪大堤安全。下游灘區防洪工程與經濟發展沖突明顯，“人水爭地”現象普遍，河道行洪受影響嚴重，仍有近百萬人生活在洪水威脅中。現有水沙調控體系尚未發揮出整體合力，下游防洪工程建設短板明顯，小浪底—花園口區間尚存1.8萬km2無工程控制區，洪水預見期短，對沿河人民群眾生產生活安全仍構成較大威脅。

 

　　4.流域發展不平衡不充分問題突出

 

　　黃河流域經濟社會發展相對滯后且發展水平不均，貧困人口主要集中于上中游地區和下游灘區，尤其是甘肅、寧夏、青海等省（自治區），與其他省份相比經濟差距較為明顯。從全國經濟地位來看，黃河流域整體發展水平較為落后，外部差距明顯，近十年來黃河流域9省（自治區）生產總值占全國比重呈下降趨勢，平均常住人口城鎮化率也低于全國總體水平。由于流域內多數省份仍處于工業化中期階段，石油、煤炭及天然氣開采業等資源能源產業和重化工業比重偏高，工業企業綠色化水平偏低，生態園區、特色農業等綠色產業發展緩慢，產業轉型升級內生動力不足。

 

　　二、黃河流域生態保護和高質量發展戰略方向及舉措

 

　　堅持生態優先、綠色發展的戰略定位，系統綜合考慮黃河流域生態環境建設和保護問題，充分認識區域差異性，分類施策，達到保護水資源、治理水環境、修復水生態的整體目標。

 

　　流域層面應重點關注水資源利用、配置和保護問題。開展黃河流域水資源開發利用底線研究，將水資源作為最大的剛性約束，科學設計流域水資源配置方案，優化水資源配置格局。推進水資源節約集約利用，大力發展節水產業和技術，將農業節水作為主要方向，建設節水生態型灌區，打造國家高效節水示范區。建立水環境承載力預警機制，對入河污染物實行嚴格的總量控制，高標準建設污水處理設施及中水回用設施，創新污水處理與資源化利用技術，對部分嚴重污染支流開展專項治理，改善水環境。

 

　　區域層面應重點提升河源區水源涵養能力、黃土高原水土保持能力和河口濕地生態功能。保護黃河河源區生態環境，強化退牧還草、濕地保護等綜合性治理措施，擴展河源區生態空間，提高水源涵養能力。加強上中游荒漠化和沙化土地治理，持續推進防風固沙、生態治理修復等工程建設，促進荒漠植被修復，建立沙漠防護林體系。強化中游水土保持，優化黃土高原退耕還林還草工程結構，創新水土流失嚴重區產沙與控制技術。同時，需持續關注泥沙變化對黃河三角洲海岸帶生態安全的影響。推動河口區濕地生態保護，以自然恢復為主，適度結合人工修復，持續實施濕地生態補水、生態保護、生態修復等工程，保護提升河口生態功能。

 

　　2.推動完善水沙調控體系與防洪減災體系

 

　　“水沙關系不協調”是黃河流域治理難的根源所在，治理黃河，要牢牢抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，建立健全水沙調控體系與防洪減災體系建設，構建上下游聯動、左右岸一體、干支流統籌的治理格局，構筑沿黃人民生命財產安全的穩固防線。

 

　　建立健全水沙調控體系，優化現有工程運用方式，加快工程體系建設，提高水沙調節能力，協調水沙關系。加強梯級水庫群聯合調度，構建聯合智慧調度方案，調控中游水沙，增強小浪底水庫調水調沙后勁，減輕下游防洪壓力。聯合上游主要控制性水庫群協調水沙關系，遏制寧蒙河段新懸河持續發育，減輕防洪防凌壓力。凝聚水沙調控體系合力，科學管理與調度黃河徑流、洪水、泥沙過程，營造良好的水沙環境，減輕河道淤積，夯實黃河長久安瀾工程基礎。

 

　　補齊上中游防洪工程短板，實施下游河道及灘區綜合提升治理。提高黃河洪水監測預報預警和科學調度水平，提升防汛應急保障能力。完善黃河上游省（自治區）堤防、護岸等防洪工程達標建設，加強黃河中游河段治理，減少塌灘、塌岸損失。優化黃河流域防汛減災聯合調度平臺，構建流域非工程措施（水雨情實時滾動預報預警、水庫群聯合智慧調度系統）與工程措施（重要控制性水庫群）防洪統一調度體系，提升洪水災害管控能力。

 

　　3.建立流域協同管理體制機制，創新流域內外利益協同、補償和共享機制

 

　　面對黃河流域發展困局，要加快推動流域發展總體規劃和各類專項規劃編制，探索具有地域特色、因地制宜的生態保護和高質量發展路徑。通過完善黃河治理法律體系，落實黃河流域主體功能區規劃，劃定流域生產、生活、生態空間開發管制界線，清晰管制指標，加強跨省（自治區）監管體系機制建設，并結合不同地區發展差異性，預留必要的生態資源開發利用空間，分區分類管控。

 

　　建立黃河流域跨區域、多部門協同管理機制和各省（自治區）共同協商機制，明確中央政府與地方政府之間，各級地方政府之間權責義務，創新區域間生態、經濟優化利益分配和補償機制。加強區域間經濟互動和生態管控合作，協調各省（自治區）發展定位，加快流域內交通基礎設施建設與互通，鼓勵較發達省份對欠發達省份進行對口支援，鼓勵人才、技術等要素在各省（自治區）內充分流動。加強對外部區域的聯系與協同發展，充分發揮黃河流域區位優勢與產業優勢，緊緊抓住“一帶一路”建設歷史發展機遇，形成高層次對外開放格局，以開放促改革、促發展。

 

　　4.優化產業布局，推動產業轉型，加強黃河文化傳承、保護和弘揚

 

　　黃河流域各區域優勢資源與支柱產業具有較大差異，應嚴格遵循主體功能區差異性發展思路，從地區實際出發，從傳統產業轉型升級和新興支柱產業培育壯大兩方面著手，探索具有區域特色的高質量發展路徑，降低產業同質化傾向，促進合理產業布局及分工體系形成。黃河上游地區利用特色園區平臺打造綠色循環產業體系，推進農牧業綠色發展，積極發展新材料、新能源等新興產業；中游地區以能源化工基地為依托，促進傳統優勢產業互動發展，提高傳統能源產品綜合利用率，推進產業技術向清潔化、低碳化發展；下游地區持續推進現代化農業和節水農業發展，提高農業綜合生產能力、風險應對能力，保障國家糧食安全。

 

　　將黃河文化的傳承和保護充分融入到區域發展和產業發展中。黃河文化是中華文明的文脈，文化根基深厚，保留有大量歷史文化遺產和紅色文化遺存。傳承黃河文化，講好黃河故事，是黃河高質量發展的重要內容，也是堅定文化自信，實現中華民族偉大復興中國夢的強大精神力量。要加快推進黃河文化資源調查認定，黃河文化遺產廊道建設，發展黃河文化旅游業，以文化產品帶動新興產業發展，傳承、保護和弘揚優秀的中華傳統文化，形成具有豐富精神內涵的區域發展模式。