從依法治國(guó)的全面推進(jìn)，到國(guó)辦印發(fā)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知，再到新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，無(wú)一不彰顯著國(guó)家依法治理環(huán)境污染的決心。
“一水護(hù)田將綠繞，兩山排闥送青來(lái)。”中國(guó)人自古對(duì)美好生活的向往，總是少不了關(guān)于水的描述。然而自改革開(kāi)放后，由于長(zhǎng)期工業(yè)布局不合理，大小企業(yè)沿江興建，致使近些年水環(huán)境污染事件頻頻爆發(fā)，成了民心之痛、社稷之患。《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“水十條”）對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”能否改善水環(huán)境質(zhì)量，我們拭目以待。
“零容忍”彰顯了怎樣的決心？
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)工作，要求從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視、解決好水安全問(wèn)題。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)重點(diǎn)流域總?cè)丝诩s7.75億，占全國(guó)的56.5%，其中，城鎮(zhèn)人口約3.45億，面積約308.8萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的32.2%。
“實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，加強(qiáng)江河湖海水污染、水污染源和農(nóng)業(yè)面源污染治理，實(shí)行從水源地到水龍頭全過(guò)程監(jiān)管。”今年全國(guó)兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提及水污染防治行動(dòng)的話語(yǔ)聲猶在耳邊。
如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)防治水污染，是世界各國(guó)面臨的共同難題，尤其在我國(guó)這樣一個(gè)水資源人均占有量少、水資源分布很不均衡的發(fā)展中國(guó)家。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)淡水資源總量為2.8萬(wàn)億立方米，但人均只有2300立方米。根據(jù)水利部預(yù)測(cè)，2030年中國(guó)人口達(dá)到16億時(shí)，人均水資源量?jī)H有1750立方米。在充分考慮節(jié)水的情況下，預(yù)計(jì)用水總量為7000億~8000億立方米，全國(guó)實(shí)際可利用水資源量接近合理利用水量上限，水資源開(kāi)發(fā)難度極大。
除了水資源短缺，水污染形勢(shì)也非常嚴(yán)峻。今年全國(guó)兩會(huì)期間，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在回答記者提問(wèn)“環(huán)境污染問(wèn)題有多嚴(yán)重”時(shí)，多處提到關(guān)于水體富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題、地下水污染問(wèn)題、城市黑臭水體問(wèn)題以及水體生態(tài)損失嚴(yán)重，大量重化工企業(yè)沿河、沿湖、沿江布局帶來(lái)比較高的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題等。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我們實(shí)現(xiàn)全面小康的瓶頸問(wèn)題。
正因?yàn)槿绱耍?ldquo;水十條”提出，堅(jiān)持全面依法推進(jìn)，實(shí)行最嚴(yán)格環(huán)保制度。要狠抓工業(yè)污染防治、加大執(zhí)法力度，所有排污單位必須依法實(shí)現(xiàn)全面達(dá)標(biāo)排放。
武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)秦天寶教授認(rèn)為，在生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體總體布局的大背景下，公眾高度關(guān)注包括水在內(nèi)的各類環(huán)境問(wèn)題，這些提法具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，更體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”的態(tài)度，彰顯了國(guó)家堅(jiān)決治理好水環(huán)境、保障公眾健康的意志和決心。
怎樣才能做到“零容忍”？
環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)保障公眾健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展根基的崇高事業(yè)，迫切需要針對(duì)各類環(huán)境違法行為，采取“零容忍”的態(tài)度和手段。
2014年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確提出，對(duì)各類環(huán)境違法行為“零容忍”，加大懲治力度。堅(jiān)決糾正執(zhí)法不到位、整改不到位問(wèn)題。堅(jiān)持重典治亂，鐵拳治污，始終保持嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法的高壓態(tài)勢(shì)。
秦天寶認(rèn)為，“零容忍”這一說(shuō)法，其字面意思就是零度容忍，不能容忍，當(dāng)前多用于打擊各行各業(yè)污染環(huán)境的違法犯罪行為。
采訪中，有專家向記者表示，黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央對(duì)于腐敗行為采取了“零容忍”的辦法，從治標(biāo)入手，先解決“不敢腐”的問(wèn)題，為治本贏得時(shí)間，逐步實(shí)現(xiàn)“不能腐”和“不愿腐”。同樣，解決環(huán)境問(wèn)題也可以借鑒反腐敗的經(jīng)驗(yàn)，先治標(biāo)，再治本，從“不敢污”，逐步實(shí)現(xiàn)“不能污”，最終實(shí)現(xiàn)“不愿污”。
“水十條”彰顯了對(duì)環(huán)境違法行為“零容忍”，體現(xiàn)在為確保任務(wù)目標(biāo)的落實(shí)，提出取締“十小”企業(yè)、整治“十大”行業(yè)、治理工業(yè)集聚區(qū)污染、“紅黃牌”管理超標(biāo)超總量企業(yè)、環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)域限批等238項(xiàng)強(qiáng)有力的硬措施。
那么，如何才能做到“零容忍”？秦天寶說(shuō)，首先要確立設(shè)計(jì)良好的法律制度，但更重要的是嚴(yán)格執(zhí)行和實(shí)施相關(guān)法律制度。也就是說(shuō)，絕不允許給任何環(huán)境違法行為一絲一毫的機(jī)會(huì)，發(fā)現(xiàn)這種行為絕不寬容、絕不姑息，不搞下不為例。同時(shí)，還要支持公眾合理參與和依法監(jiān)督，讓公眾及社會(huì)組織可以參加環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查，允許公眾參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理，推動(dòng)執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)“零容忍”。
如何深化執(zhí)法機(jī)制？
“水十條”提出，完善國(guó)家督查、省級(jí)巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制。
“這是縱向環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制改革的最新表述。” 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心法規(guī)與體制研究部高工王彬說(shuō)，為克服地方保護(hù)主義，1999年中組部發(fā)文調(diào)整地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)干部管理體制，實(shí)行以地方黨委為主、上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)黨組協(xié)助管理的雙重管理體制。
據(jù)王彬介紹，2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出，建立健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，初步明確了地方和中央的監(jiān)管分工。
他認(rèn)為，相對(duì)以前，“水十條”有以下不同，一是“國(guó)家監(jiān)察”改為“國(guó)家督查”，這樣一來(lái)避免了“環(huán)境監(jiān)察”與其他部門(mén)職能混淆、監(jiān)管企業(yè)與監(jiān)督政府職能混淆；此外，也進(jìn)一步明確了國(guó)家角色要全面轉(zhuǎn)向督政。
二是將“地方監(jiān)管”進(jìn)一步細(xì)分為“省級(jí)巡查、地市檢查”。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求，省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)每年要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區(qū)、旗），市級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)每年要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)30%以上的縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展環(huán)境稽查。稽查情況通報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾Ｑ膊椤z查制度，就是要求地方各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的層層監(jiān)督。
“從‘國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)’到‘國(guó)家督查、省級(jí)巡查、地市檢查’，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管縱向體制，在一定程度上加強(qiáng)了中央的統(tǒng)一監(jiān)督管理，賦予了地方政府做好環(huán)境保護(hù)的壓力和動(dòng)力。”王彬說(shuō)到。
那么，今后在“水十條”實(shí)施過(guò)程中如何深化這一機(jī)制？
王彬認(rèn)為，在國(guó)家督查方面，首先要強(qiáng)化部門(mén)協(xié)作，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機(jī)制，完善案件移送、受理、立案、通報(bào)等規(guī)定。這方面，國(guó)家已出臺(tái)了一些規(guī)定。近期，擬出臺(tái)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案。再有，就是要研究建立國(guó)家環(huán)境監(jiān)察專員制度，參考紀(jì)委巡視辦案模式，加強(qiáng)對(duì)地方人民政府和有關(guān)部門(mén)環(huán)保工作的監(jiān)督。
遼寧省沈陽(yáng)市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)孫長(zhǎng)昊認(rèn)為，流域污染治理重在地區(qū)聯(lián)動(dòng)，其污染特質(zhì)決定了必須采取流域相關(guān)地方統(tǒng)一行動(dòng)的執(zhí)法模式開(kāi)展查處。既可以提升針對(duì)性，結(jié)合不同流域地區(qū)污染物特點(diǎn)進(jìn)行治理；又可以統(tǒng)一查處力度，確保上游打擊處理、下游給予支撐的模式建立起來(lái)。
不過(guò)，孫長(zhǎng)昊提出，流域污染治理具有一定周期特點(diǎn)，大氣污染具有時(shí)效性，例如“APEC藍(lán)”，流域不可能在打擊違法排污行為后即時(shí)顯效。我國(guó)目前多數(shù)水體處于劣Ⅴ類質(zhì)量，其自凈能力的恢復(fù)也是下階段治理成敗的關(guān)鍵，因此，加強(qiáng)國(guó)家督查和省級(jí)巡查的同時(shí)，也必須加強(qiáng)國(guó)家和省級(jí)配套資金和政策的支持，否則僅僅依靠微薄的地方財(cái)政，難以支撐。
紅牌警告有多大威力？
“水十條”提出，對(duì)超標(biāo)和超總量的企業(yè)予以“黃牌”警示，一律限制生產(chǎn)或停產(chǎn)整治；對(duì)整治仍不能達(dá)到要求且情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)予以“紅牌”處罰，一律停業(yè)、關(guān)閉。自2016年起，定期公布環(huán)保“黃牌”、“紅牌”企業(yè)名單。
這項(xiàng)機(jī)制能發(fā)揮一定積極的作用，是一個(gè)很重要的抓手和環(huán)節(jié)，但是由于體制、機(jī)制、立法等多種原因，打破地方保護(hù)主義緊緊依靠這一制度是不夠的，秦天寶說(shuō)。
在孫長(zhǎng)昊看來(lái)，采取污染源分級(jí)管理是基層解決當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題的重要手段。他說(shuō)，從環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)看，例如沈陽(yáng)市的污染源總數(shù)一般在幾萬(wàn)家，而執(zhí)法人員數(shù)量?jī)H有幾百人，其夸張的比例決定了打擊環(huán)境違法行為必須采取分級(jí)管理的方式，將有限的監(jiān)察力量部署到重點(diǎn)污染企業(yè)上。分級(jí)管理的后續(xù)手段就是分級(jí)查處，這需要注意3方面問(wèn)題：
首先，將企業(yè)環(huán)境管理結(jié)果與信用評(píng)價(jià)掛鉤，借助社會(huì)力量實(shí)施監(jiān)管。各地應(yīng)當(dāng)結(jié)合轄區(qū)企業(yè)自身特點(diǎn)，將“黃紅牌”制度延伸，有針對(duì)性地對(duì)不同企業(yè)實(shí)施綜合制裁手段，達(dá)到消除企業(yè)違法行為的目的。
其次，實(shí)施動(dòng)態(tài)更新的評(píng)價(jià)體系，做到獎(jiǎng)罰分明。充分調(diào)動(dòng)企業(yè)整改的積極性，讓企業(yè)看到治理的成效和優(yōu)良企業(yè)所獲得的良好社會(huì)待遇。因此，不但要設(shè)立黃牌和紅牌，還有設(shè)計(jì)綠牌和藍(lán)牌，落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》不僅僅是落實(shí)按日計(jì)罰、查封扣押，對(duì)表現(xiàn)顯著的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)也應(yīng)當(dāng)落實(shí)。
再有，評(píng)價(jià)不在于多，在于嚴(yán)格落實(shí)。對(duì)于轄區(qū)企業(yè)的監(jiān)管，可以分批次地納入評(píng)價(jià)體系，不過(guò)一旦納入后，就要第一時(shí)間落實(shí)對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，只有這樣，才能真正促進(jìn)企業(yè)消除違法行為。
“多年以來(lái)，傳統(tǒng)的治理模式使得政府更習(xí)慣于‘抓’問(wèn)題，但是這種突擊行動(dòng)、行政命令的形式不長(zhǎng)久，應(yīng)當(dāng)注意建立完善一種制度，并用立法的形式將其固定下來(lái)。在法治已成為社會(huì)治理和國(guó)家運(yùn)行基本準(zhǔn)則的大背景下，預(yù)防和治理水污染更需要法治化、規(guī)范化、制度化和程序化。”秦天寶說(shuō)。
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