黃河“幾字彎”是指黃河經甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西5省區(qū)所形成的“幾”字形生態(tài)經濟區(qū)域，其地理范圍涵蓋5省區(qū)接壤地帶20個市縣，總面積近55.7萬平方公里。該區(qū)域在我國經濟社會發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。黃河“幾字彎”攻堅戰(zhàn)作為新時代“三北”工程三大標志性攻堅戰(zhàn)之一，事關我國生態(tài)安全、事關強國建設、事關中華民族永續(xù)發(fā)展。黃河流域最大的矛盾是水資源短缺，最大的問題是生態(tài)脆弱。實施流域綜合治理是打贏“幾字彎”攻堅戰(zhàn)的關鍵。
實施流域綜合治理的重要意義 流域綜合治理是黃河“幾字彎”生態(tài)保護的客觀需要。黃河“幾字彎”生態(tài)區(qū)以干旱、半干旱地區(qū)為主。在長期的氣候變化和人類活動的影響下，該地區(qū)土地荒漠化、鹽堿化和水土流失的范圍不斷擴大，是一個典型的生態(tài)脆弱區(qū)。習近平總書記強調：“治理黃河，重在保護，要在治理”。黃河“幾字彎”作為治理的重中之重地區(qū)，更需要加速統(tǒng)籌規(guī)劃，強化流域綜合治理，實現水資源高效利用，推進區(qū)域社會經濟發(fā)展。
流域綜合治理能減少發(fā)展的生態(tài)制約。黃河“幾字彎”是一個以結構性和工程性缺水為主的缺水區(qū)域，并且在時間和空間上都呈現出不均衡的特點。黃河“幾字彎”都市圈在地方經濟迅速發(fā)展的同時，也存在著水資源短缺、水土流失、土地荒漠化和鹽堿化等一系列生態(tài)問題的制約。而流域綜合治理能夠解決以上生態(tài)問題對生態(tài)保護和經濟社會高質量發(fā)展的制約，保障民生與工農業(yè)發(fā)展用水，助力城市生態(tài)與經濟協同發(fā)展。
流域綜合治理為黃河“幾字彎”提供統(tǒng)一的資源配置。區(qū)域利益與地方利益之間存在宏觀性與微觀性、同一性與差異性、集中性與分散性等矛盾，使得區(qū)域合作中的地方利益沖突難以避免。黃河“幾字彎”經濟區(qū)分屬于5個省區(qū)，各地資源大同小異，產業(yè)結構具有同構化，在資源配置與協調方面存在較大缺陷。這就直接造成了產業(yè)和項目的結構比較單一，導致企業(yè)抗擊市場風險的能力降低，資源浪費和利用效率低下；同時企業(yè)在利益的驅使下，盲目追求短期利潤，造成嚴重的安全生產和環(huán)境問題。通過流域綜合治理，則可以大大增強政府宏觀調控的能力，實現資源的統(tǒng)一配置，促進黃河“幾字彎”區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
流域綜合治理的基本措施 完善管理體制。加強黃河“幾字彎”流域綜合管理，要構建中央統(tǒng)籌調控、部門協同監(jiān)管的管理體制，對流域管理體系進行完善。通過對流域管理模式的健全，既可以加強各區(qū)域間的橫向溝通與協作，防止重復管理和真空狀態(tài)，還可以改變流域管理職能分割、職權分散行使的狀態(tài)，推進國家流域水環(huán)境治理體系和治理能力現代化。對黃河“幾字彎”水資源管理、水生態(tài)保護、水污染防治、水文化營造和水安全構建等工作進行統(tǒng)籌協調。完善跨區(qū)域、跨部門、多層次的協同監(jiān)管機制，由于流域水環(huán)境監(jiān)管保護工作復雜，在流域內不同區(qū)域、不同部門之間，可以采用簽訂跨區(qū)域、跨部門合作協定的方式，將聯合執(zhí)法、邊界執(zhí)法等工作制度化和常態(tài)化，加強黃河流域綜合治理，助力打好黃河“幾字彎”攻堅戰(zhàn)。
健全多元主體協同治理機制。黃河“幾字彎”流域綜合治理牽涉到多個利益主體，包括各級政府、相關企事業(yè)單位、社會公眾等，這些利益主體之間存在高度集中、關聯性強等特點，因此黃河流域綜合治理體系的高效運作，必須遵循“利益平衡”的基本原理。要探索多種方式鼓勵多元主體參與到流域綜合治理中去，充分調動多元主體參與流域治理的積極性，借民智、集民力，實現多元主體協同治理。要保持多元主體參與黃河流域治理的訴求表達渠道暢通，廣泛聽取多元主體在重大決策、規(guī)劃制定等方面的意見和建議，提升政策制定的民主性、科學性和有效性。通過優(yōu)化多元主體的利益分配和資源配置，健全多元主體協同治理機制，加快黃河“幾字彎”流域綜合治理進程，促進黃河“幾字彎”地區(qū)生態(tài)和經濟高質量發(fā)展。
優(yōu)化流域生態(tài)補償機制。在現有的制度框架下，應加強流域內各行政區(qū)域之間的協作，完善流域橫向生態(tài)補償機制。可通過建立一個統(tǒng)一的生態(tài)補償協調平臺，對流域生態(tài)保護過程中出現的利益關系、資金分配等問題進行統(tǒng)一管理。可由相關省區(qū)和部門共同組成監(jiān)督機構，對生態(tài)補償制度的落實情況進行監(jiān)督，并對流域生態(tài)環(huán)境保護情況作出評估。構建流域多元化、市場化的補償機制，采用以政府為主導、以市場為導向的多種方式進行生態(tài)補償，加強對相關配套制度的完善與執(zhí)行力度，提升流域內各行政區(qū)域生態(tài)補償效率。利用生態(tài)補償機制達成黃河“幾字彎”各省區(qū)共享共建，通過資金、土地和服務等其他要素在流域內的流動縮小各省區(qū)之間的差距，實現黃河“幾字彎”地區(qū)協同發(fā)展目標。
構建司法協同保護機制。打好黃河“幾字彎”攻堅戰(zhàn)不僅要依法打擊犯罪，更要始終堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則以及恢復性的司法理念，最大限度地實現停止侵害、消除影響、恢復生態(tài)的目標。司法協同保護機制將為流域協同治理提供全方位的司法服務和保障。應進一步加強流域內執(zhí)法司法聯動，擴展流域司法職能，并在此基礎上探索構建跨區(qū)域聯防聯控司法協同機制。通過執(zhí)法與司法緊密協作，推動黃河流域綜合治理工作。此外，環(huán)境檢察的專門化趨勢日趨明顯，檢察機關在環(huán)境保護治理工作中職責變得更加清晰，作用也變得更加突出，針對黃河流域存在的突出問題，開展了一系列的專項檢察工作，形成了提供高質量生態(tài)環(huán)境保護的檢察模式。檢察機關要始終秉持“慎訴”的刑事司法政策，把恢復性司法理念融入到認罪認罰從寬制度的適用中去，通過對環(huán)境公益訴訟的專業(yè)化監(jiān)督，提高對黃河生態(tài)環(huán)境的保護效率，這不僅有助于最大限度地恢復黃河流域的生態(tài)環(huán)境，也有助于推動區(qū)域經濟持續(xù)健康發(fā)展。
作者單位：中國地質大學（武漢）公共管理學院
來源：中國環(huán)境報
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